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Aus den tiefen des Archivs: Die widerspenstige Institution und die eiserne Regel

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von Christian Hoffmann

Schon häufiger erwähnten wir an dieser Stelle die so genannte „eiserne Regel des Staates“ also jenen Umstand, dass eine einmal geschaffene staatliche Institution ihre Aufgaben stets zu erweitern sucht, ihre Existenz perpetuiert und dabei ihren Machtbereich ausweitet. Ein besonders anschauliches Beispiel für diese Regel bietet die Studie „The Reluctant Organization and the Aggressive Environment“ der Organisationswissenschaftler J. Maniha und C. Perrow aus dem Jahr 1965. Sie beschreiben den Fall einer „Jugendkommission“, welche durch den Gemeinderat einer College-Stadt mit ca. 70.000 Einwohnern (passender weise mit „Collegetown“ bezeichnet) installiert wurde. Der Fall der Jugendkommission fügt sich dabei ein, in die so genannte „Kontingenztheorie“ der Organisationsforschung, welche vor allem die Anpassung einer Organisation an seine Umwelt beschreibt. Er führt damit einen Aspekt der „eisernen Regel“ aus, welcher in der öffentlichen Debatte gerne unterschlagen wird.
Wie so oft, beginnt auch im Fall der Jugendkommission das klassische politische Spielchen mit der Installation einer allgemein als im Grunde überflüssig angesehenen Institution:

The formation of the Youth Commission was not prompted by any dramatic evidence of need in the area, nor by demands of agencies dealing with youth, citizen groups, or political groups. Several cities in the region were reported to be forming youth commissions, but generally in response to dramatic evidence of problems. (…) The idea of forming the Youth Commission came from a councilman who was a candidate for re-election.

Hintergrund der Gründung war also, wie so oft, der Aktivismus und Populismus eines gewählten Politikers. Tatsächlich hatte sich der genannte Politiker sogar zuvor in den mit Jugendarbeit befassten Kreisen umgehört, die jedoch mehrheitlich die Einrichtung einer Jugendkommission als überflüssig ablehnten. Im Gegenteil, einige Organisation (etwa das YMCA) warnten gar vor der Initiierung einer neuen „action group“. Aber solche Einwände können einen Politiker bekanntlich nicht schrecken.

Surprise was expressed by workers in both parties when, following his re-election, he continued to pursue the idea. He presented it to the Council as an ordinance, which the required two readings and a vote. One member of the Council characterized the atmosphere at the first reading as apathetic.

Wie nicht anders zu erwarten, wurde die Gründung der Kommission durch die entsprechenden staatlichen Institutionen schliesslich genehmigt. Wer wollte schon von sich sagen lassen, dass er sich nicht für die Belange der Jugend interessiere?
Die Aufgabe der Kommission sollte es sein, den Stadtrat einmal alle vier Monate zu jugendspezifischen Anliegen und Themen zu informieren. Die Kommission sollte sich dabei jeden weiteren Aktivismus’ enthalten:

It was noted in the charter that it ‚shall not undertake or carry out youth projects,’ but this was followed by the ambiguous qualification ‚though after specific request therefrom may render such assistance as it deems appropriate to other agencies supporting youth projects or actions’.

Nach Gründung der Kommission meldeten sich umgehend 29 in der Stadt mit Jugendarbeit befasste Agenturen, um ihren Unmut bezüglich einer erwarteten Beeinträchtigung ihrer Autonomie zu Protokoll zu geben. Der Bürgermeister dagegen war bereits damit beschäftigt, die neun Sitze der Kommission zu besetzen – u.a. mit seinem Sohn und einer guten Bekannten, auch zwei Priester und zwei Lehrer kamen zum Zuge.

It can be assumed that most of the members were in sympathy with the political party in office.

Beim Eröffnungstreffen der Kommission gab der Bürgermeister dann eine klare Linie vor:

He said he was ‚not sure’ Collegetown had any youth problems, but if it did he ‘certainly wanted to know about them’.

Gleichzeitig warnte er die Mitglieder vor der Entfaltung allzu spürbarer Aktivitäten in der Anfangszeit, um nicht die anderen Agenturen der Stadt gegen sich aufzubringen.

The goals of the Commission had been clearly set forth in the charter – appraise, evaluate, and recommend – but appraisal, or more accurately, ‚listening’ became the only operative goal.

So kam es, dass die Kommission im ersten Jahr ihrer Existenz die Vertreter verschiedener Agenturen vorlud, höfliche Fragen stellte und des Weiteren jegliche Form des Aktivismus verweigerte. Insbesondere die Lehrer und Vertreter der grossen Jugendorganisationen bemühten sich, ein rosiges Bild der derzeitigen Jugendarbeit der Stadt zu malen – und kamen in dieser Hinsicht auch den Vertretern anderer Agenturen entgegen. Nach einem Jahr veröffentliche die Kommission schliesslich einen weitgehend vagen und optimistischen Jahresbericht, welche den reinen Beobachterstatus der Institution betonte. Überraschenderweise traf dieser Jahresbericht auf grosses öffentliches Interesse. Zahlreiche Organisationen und Interessenvertreter wurden auf die Existenz der „Jugendkommission“ aufmerksam:

There was nothing to indicate that the Youth Commission would do more than continue its role as a study group in its second year. Because it existed, however, it was there for others to utilize.

Zahlreiche Gruppen traten nun also an die Kommission heran und drängten sie, etwas gegen die „vielen, drängenden Jugendprobleme“ der Stadt zu unternehmen. Die Kommissionsmitglieder verhielten sich anfangs abweisend, bis sie auf den oben genannten Passus in ihrer Satzung aufmerksam gemacht wurden. Schliesslich hiess es dort, dass die Kommission auf Wunsch auch andere Organisationen bei Jugendprojekten unterstützen könnte. Ein Bittsteller wurde besonders deutlich:

Furthermore, he reminded them that other organizations in the city, like the Human Relations Commission, had not let their official charter goals stand in the way of the development of an aggressive approach to community problems.

Auch ein Vertreter der Jugendkommission des Bundesstaates ermunterte die Kommission zu etwas mehr “Mut”:

He praised their annual report, but then told them that they should seize the opportunity created by good feeling and the interest in the Commission to forge ahead with some kind of constructive program.

Schliesslich kam sogar der Stadtrat, der die Kommission ja ursprünglich auf eine rein passive Rolle festgelegt hatte, auf die Idee, mehr Engagement ihrer Mitglieder zu fordern. Hintergrund war eine Prügelei unter Jugendlichen gewesen, welche offenbar irgendeine Art von politischer Reaktion erfordert hatte. Nun konnte die „widerspenstige Institution“ nicht länger abseits stehen:

The YMCA director [eines der Mitglieder] was immediately concerned about public opinion and, in effect, admitted that a no-action role was no longer feasible.

Kurze Zeit später trat die Jugendkommission daher erstmals aktiv in Erscheinung: Sie unterstützte in Kooperation mit einer weiteren Jugendorganisation ein öffentliches Seminar. Die Presse reagierte auf diesen „konstruktiven und positiven Schritt“, nun, positiv. Prompt wurde ein neues Projekt an die Kommission herangetragen. Dabei sollten vor allem Kinder gewalttätiger oder anderweitig ungeeigneter Eltern durch staatliche Intervention geschützt werden. Auf Druck einiger Interessengruppen nahm die Kommission diese Idee auf und „erkundete ihr Potential“. Zahlreiche Agenturen reagierten umgehend auf die Initiative – sei es, um bestehende Pfründe zu sichern, oder aber Teilhabe an möglichen neuen Mitteln zu gewinnen.

By this time – the end of the Commission’s second year – meetings were lively and participation was more enthusiastic. (…) A good deal of excitement was now generated in connection with the protective-service project. As one member put it with enthusiasm, ‘We are about to commit ourselves’.

Ein Jahr später wurde ein Bericht der Kommission veröffentlicht, der von „1350 gefährdeten Kindern“ in der Stadt sprach

Ein Jahr später wurde ein Bericht der Kommission veröffentlicht, der von „1350 gefährdeten Kindern“ in der Stadt sprach. Der Bürgermeister kündigte entschiedene Schritte an. Bei verschieden Agenturen des Bundesstaates wurde nach Mitteln für einen kommunalen „Schutzdienst“ angefragt. Die Kommission schliesslich kündigte die Einstellung einer Hilfskraft an, um den enormen Arbeitsaufwand, der sich aus der Kooperation mit den zahlreichen interessierten Anspruchsgruppen ergab, bewältigen zu können. An dieser Stelle bricht die zitierte Studie ab. Doch aus einem unerfindlichen Grund beschleicht den Leser das Gefühl, dass sich heute – fast 40 Jahre später – eine etablierte, mindestens 10 Mitarbeiter umfassende Behörde um die Belange der einstigen Jugendkommission von „Collegetown“ kümmert. Ja, man kann fast davon ausgehen, dass sich – dank der Initiative eines unbedarften Kommunalpolitikers auf der Suche nach einem Wahlkampfthema – heute eine ganze Bandbreite von „Jugendschutzprogrammen“ um die gravierenden Probleme der örtlichen Minderjährigen kümmert. Selbstverständlich ausgestattet mit einem entsprechenden Budget.

Viele Aspekte des hier besprochenen Falles sind nicht neu, im Gegenteil, sie sind sehr typisch für die erwähnte eiserne Regel des Staates: Der Populismus, der der Gründung der Institution zugrunde liegt, das Desinteresse der Entscheidungsträger, die ursprüngliche Skepsis vor einem neuen Betätigungsfeld des Staates, die kleinliche Jagd nach Privilegien und die Verlockung der Selbstbedienung der verantwortlichen Politiker. Der originelle Aspekt der Erörterung klingt hingegen bereits in der Überschrift an – es ist der ursprüngliche Widerwille der Institution selbst, tatsächlich irgendwelche Tätigkeiten zu entfalten. Fast ein ganzes Jahr lang standen die Kommissionsmitglieder tatsächlich auf der Ausgabenbremse, ganz so, wie es die Satzung der Institution auch erwartete. Erst auf kräftige Anregung und zahlreiche Anfragen von Aussen, also durch verschiedene „zivile“ Organisationen und Interessengruppen hin wagte die Kommission erste Schritte in die Arena des politischen Aktivismus. Nachdem dieser Damm jedoch einmal gebrochen war, reagierte die Kommission wie ein Alkoholiker auf das erste Glas Whiskey. Es kam also wie es kommen musste – angetrieben durch den Applaus der Öffentlichkeit wurde kurzerhand ein Problem „erkannt“, welches durch entschiedenes staatliches Eingreifen „gelöst“ werden sollte. Ab hier entwickelte sich jene Eigendynamik, welche unausweichlich in einem Ausbau der Strukturen sowie der Macht der geschaffenen Institution enden musste. Die Konklusion der zitierten Studie bringt diesen Zusammenhang auf den Punkt:

An organization can be a tool or a weapon to those outside of it as well as those who direct it. The uses to which some community organizations are put may be minor, as when they merely indicate “something is being done” about a problem even if they are expressly designed to do little beyond providing that indication. But a greater potential exists. A formal organization is visible and has an address to which communications can be sent; it has a legitimate, official area of relevant interest; and it can speak with one voice, amplified by the size and prestige of its members and allies. It is equipped to be used for organized action, even if its members whish to avoid action, as was the case with the Youth Commission. Reluctant as it may have been, the Commission had no choice but to exist for some time; and within a short time organizations turned to it as a source of support for their activities, exploiting the potential derived from its presence (…).

Es würde mich nicht wundern, wenn die Bürger und Medien, die noch 1965 das vorbildliche Engagement der Jugendkommission in höchsten Tönen lobten, heute über die Steuerbelastung und Bürokratie klagen, die die städtische Jugendverwaltung verursacht. Doch gewählt ist nun mal gewählt. Der Fall der Jugendkommission von Collegetown verdeutlicht, dass das krakenhafte Wachstum des Staates ohne die Apathie und teilweise Zustimmung seiner Bürger nie stattfinden könnte. Tatsächliche verdeutlicht der Fall der Jugendkommission zwei bedeutende Wesensmerkmale, die der Staat in sich vereint: Das einer Religion und das eines Selbstbedienungsladens. Einerseits glauben die Bürger an die Allmacht des Staates und erwarten wahre Wunder von ihm. Die reflexhafte Zustimmung zum vermeintlichen „Angehen“ eines wahrgenommenen oder eingebildeten Problems, etwa durch die Presse, verdeutlicht dies. Andererseits ist der Staat nun mal – wie Bastiat dies so schön formulierte – “die Illusion, mit der jeder versucht, auf Kosten anderer zu leben.” Auch im Fall von „Collegetown“ war es letztlich die Verlockung der staatlichen Steuertöpfe die die beteiligten Jugendorganisationen die Kommission in eine aktivere Rolle drängen liessen. Diese seltsame Mischung aus Metaphysik und Gier ist, die den unersättlichen Leviathan immer wieder von neuem füttert. Man bedenke, dass der hier beschriebene Fall schon 1965 veröffentlicht und auch diskutiert wurde. Gelernt haben die Menschen daraus offensichtlich bis heute nicht das Geringste.
Vor dem Hintergrund der Geschichte der Jugendkommission mag der geneigte Leser erneut die an anderer Stelle erwähnte Idee bedenken, dass der Weg zur Freiheit stets ein individueller ist, die persönliche Freiheit also auch ein persönliches Projekt. Die Mechanismen der „widerspenstigen Institution“ verdeutlichen, dass es die Bürger selbst sind, die sich immer wieder von neuem das Joch des Staates auflegen. Oder „libertär gesprochen“: Wer den Weg des Zwangs beschreitet, der wird unweigerlich selbst zu einem Opfer werden. Erst die innere Stärke, den Verlockungen der Zwangsinstitutionen zu widerstehen, kann so etwas wie eine Hoffnung auf eine Befreiung vom allgegenwärtigen Joch des Staates bereithalten.

Quelle: Maniha, J. & Perrow, C. (1965). The Reluctant Organization and the Aggressive Environment. In: Administrative Science Quarterly, Vol. 10, No. 2, S. 238-257.

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Written by logikdesstaats

21. September 2010 um 00:13

Veröffentlicht in Etatismus, Klassiker, Recht vs. Staat

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